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整合资源建立机制探索多元化纠纷解决路径

【信息来源:】【信息时间:2018-05-22】【作者:】 【阅读次数:

整合资源  建立机制

探索多元化纠纷解决路径

社会法制与人口资源环境委

 

党的十九大报告明确提出,要打造共建共治共享的社会治理格局,加强预防和化解社会矛盾机制建设,推动社会治理重心向基层下移。当前,武昌区围绕平安维稳工程,全面总结化解矛盾纠纷的成功经验,探索整合资源,建立多元化纠纷解决机制,完善调解、仲裁、诉讼之间的有机协调衔接,对提高武昌区社会治安综合治理水平,维护社会和谐稳定具有积极意义。为此,区政协社法委组织课题专班,进行深入调研,提出了具体的建议与意见。

一、建立多元化纠纷解决机制的作用与意义

(一)完善多元化纠纷解决机制,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。建立健全协调联动、高效便捷的多元化纠纷解决机制,实现人民群众、政府部门、社会组织等各方良性互动,推动社会治理体制向党政主导、社会共治方向转变,保障群众合法权益、促进社会公平正义,便于构建全民共建共享的社会治理格局

(二)完善多元化纠纷解决机制,是打造更高层次平安武汉的现实要求。武汉市正处于深入推进建设平安武汉、法治武汉,创建“鼎星”平安城市,打造国家中心城市和世界亮点城市的重要阶段,通过建立多元化纠纷解决机制,可以畅通群众诉求表达渠道,减少社会对抗,弥合分歧,进而创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境。

(三)完善多元化纠纷解决机制,是保障“红色引擎+五线推进”的必然举措。武昌区创新发展、产业升级的任务重,同城竞争、资源争夺压力大,经济社会各领域工作存有短板,社会矛盾纠纷也处于一个相对活跃甚至集中爆发的时期,迫切需要推动多元化纠纷解决机制的建立,整合部门力量,创新社会治理方式,推动发展,维护稳定。

二、武昌区当前矛盾纠纷特点及态势

近年来,武昌区经济发展迅猛,城市建设进程加快,加上本身区域面积广、人口密度大,矛盾纠纷呈现出数量迅速增长、类型变化多样、涉及主体群体化、传播方式网络化、群众维权过度化等特点。

(一)矛盾纠纷数量迅速增长。2017年,我区法院受理案件17719件,同比上升18.96%,区司法行政机关调解案件11829件,同比上升0.94%,武汉仲裁委员会武昌分会近三年来平均每年受理案件约250件。区城市网格化管理中心仅去年就受理群众投诉77896件,区信访局接待案件6410件。由此可见,纠纷数量在迅速增长,纠纷增速也明显提高。

(二)矛盾纠纷类型变化多样。矛盾纠纷类型伴随着社会体系的高速变革与运转发生了极大改变,纠纷种类由过去比较单一的民事纠纷发展为民事、经济、行政多种形式并存的纠纷,不仅传统的婚姻、家庭、赡养、抚养等纠纷数量在持续增长,征收拆迁、食品安全、物业管理、金融借贷、房产纠纷等新型矛盾纠纷也频频发生。

(三)矛盾纠纷主体群体化。矛盾纠纷的当事人不再仅为一个或几个人,而是动辄涉及一众当事人。征地拆迁中,因利益冲突,企(事)业单位或政府与有共同利益的群众成了当事人;企业改制中,众多下岗职工和有关方面人员成了当事人;在医患、劳资纠纷中,相关利益方、相同经历者成了当事人。群体性逐渐成为纠纷主要特点之一,这也意味着矛盾纠纷的对抗性也在加强。

(四)矛盾纠纷传播方式网络化。随着网络的快速普及,网络传媒成为一些人扩大事件影响和解决问题的工具,公众参与矛盾纠纷的方式和信息传播的格局发生了根本性改变。自媒体门槛低、易编辑、传播快,极易成为激化矛盾的导火索,比如征地拆迁、劳资矛盾等受到公众普遍关注的纠纷,稍微处理不当,通过网络发酵,便易导致矛盾纠纷由局部问题演变为社会问题。

(五)矛盾纠纷维权过度化。近年来,群众表达利益诉求的愿望强烈,群众的维权意识也大幅提高,除通过正常诉讼、调解、行政复议等方式解决纠纷以外,信访总量也一直在高位运行。部分群众甚至不惜采用集体上访、越级上访甚至无理闹访等方式表达诉求,拉横幅、堵马路等极端维权手段屡见不鲜。

三、武昌区化解矛盾纠纷现状与梳理

当下,武昌区解决社会矛盾纠纷的方式主要以诉讼、调解、仲裁为主,其中区信访局、区城市网格化管理中心作为矛盾纠纷中转平台,受理、派发案件,全程掌握矛盾纠纷处理情况。

(一)调解作为化解矛盾纠纷主要方式,“大调解”武昌模式逐步形成

“大调解”武昌模式即在发挥“三调联动”协同作用基础上,引入专业力量、民间组织,丰富调解主体形式,壮大调解队伍,充实调解力量,从而化解基层矛盾纠纷。

一是人民调解案件数量多范围广,发挥主导作用。武昌区形成了以区公共法律服务为枢纽,14个街道调委会为主导,141个社区(村)调委会为基础,1800余名网格员为触角的四级调解网络。2017年,全区各街、社区调委会排查各类矛盾纠纷11691件,调解10689件,重大疑难纠纷92件,防民间纠纷转化为刑事案件2/7人,调处非正常死亡纠纷56/59人。

二是行政调解化解特定领域纠纷,作用不可替代。武昌区警民联调模式自2009年开始推行,现全区18个派出所均成立了调解室,每个调解室配备2名专职调解员,由调解员配合民警处理纠纷。2017年,驻派出所调解室共调处纠纷3847件,占据我区全年人民调解总量的33.2%,其中调处重大疑案纠纷70件,非正常死亡案件8件,申报以奖代补金额174550元。同时,区司法局分别与交通大队、卫计委、房管局、人力资源局、保险协会、环保局、民政委、公安分局联合成立了8个行业性专业性人民调解委员会,于2017年共调处、受理2536件案件,挽回经济损失数千万元。

序号

调委会

调处/受理纠纷数

1

道路交通事故纠纷人民调解委员会

603

2

劳动纠纷人民调解委员会

192

3

物业纠纷人民调解委员会

151

4

医疗纠纷人民调解委员会

91

5

被拘留人矛盾纠纷人民调解委员会

3

6

环境保护纠纷人民调解委员会

900(受理)

7

保险行业协会人民调解委员会

596(受理)

三是司法调解并肩审判贯穿始终,节约司法资源。司法调解贯穿民事诉讼的整个过程,当事人双方在人民法院法官的主持下,通过处分自己的权益来解决纠纷,减少不必要诉累,提高司法效率。2017年全年调解案件总数达12014件,调解成功1271件。

四是律师调解激发专业队伍活力,成为有力补充。武昌区165名社区法律顾问为141社区(村)提供各类法律事务。2017年,区社区法律顾问参与指导调解纠纷2030件,化解涉法信访案件224件。武昌区睿和天下调解中心作为社会化专业调解组织代表开展调解工作,2017年共接受法律咨询830人次,受理案件257件,成功调解83件。调解网于20123月成立,600余名法律服务者驻点社区、法院、检察院等处提供法律服务。同时,坚持线上解答群众法律咨询、线下开展公益活动,帮助社区居民和弱势群体获得及时有效的法律帮助。

五是民间调解鼓励市民参与自治,体现民主协商武昌区扶持并指导辖区民间调解组织参与社会治理,武昌区水果湖街的“睦邻民事调解服务中心”(原“超级救火队”)、中华路街的“巧姐断事调解工作室”“户部巷和谐调解工作室”、粮道街的“昙华林老街坊调解之家”等一批民间调解组织及时、有效化解社区纠纷,解决群众人民调解需求的“最后一公里”。

(二)诉讼作为化解矛盾纠纷终局方式,立案登记制背景下案件数量激增

2015年立案登记制推行以来,区法院受理案件数量呈井喷式增长,2016年受理案件14985件,同比增长8.7%2017年受理案件17719件,同比增长18.9%2018年预计受理案件约30000件,工作压力日益加大。针对这一现状,区法院积极作为,尝试内部力量与外部资源结合,开展诉前调解工作。

一是成立速裁团队,设置简易纠纷绿色通道。在院内成立了两个速裁团队,并在五个派出法庭分别指定一名法官负责诉前调解及案件速裁工作,简案快审、繁案精审,有效提升办案效率。

二是引进专业律师,提供全方位的法律服务。在法院内设置律师值班工作台(室),充分发挥律师专业优势,一方面为群众提供便捷高效的法律咨询、代写文书等服务;另一方面开展诉前调解工作。现下,有四个律师团队入驻法院。

序号

单位名称

工作场所

工作方式

工作内容

1

武昌区睿和天下调解中心

一楼大厅值班点、一间调解室

一名首调员常驻法院,工作日律师轮流值班

接待咨询、

调解案件等

2

调解网

一楼大厅值班点

工作日律师轮流值班

接待咨询、

调解案件等

3

瀛楚律师事务所

二楼大厅值班点

工作日律师轮流值班

接待咨询等

4

武昌区法律援助中心驻法院工作站

院外两间办公室

工作日安排两名律师值班

接待咨询等

三是纳入其他组织,广泛开展诉前调解工作。先后与区工会、区妇联、律师事务所、保险、医疗行业协会等组织合作,设立驻法院工作室,开展诉前调解工作,为人民群众提供形式多样、便利快捷的纠纷解决渠道,最大限度地将矛盾化解在基层和萌芽状态。

(三)仲裁作为化解矛盾纠纷补充方式,但群众认知度偏低

仲裁与诉讼共同构成我国基本的法律裁判程序,其以约定为基础,是解决民事争议纠纷的一种有效方式。武汉市仲裁委员会武昌分会平均每年受理250余件案件,最多可达500件;每年受理或推荐受理案件标的约3亿元,最高可达8亿元。从2018年起,该分会主要受理民商事案件,包括商品房买卖合同争议、建设工程施工合同争议、物业管理合同争议等。仲裁知晓率亟待提高,有关部门应加大力度,宣传仲裁相关知识。

一是仲裁具有灵活性,当事人有一定自主性。仲裁自主性原则的存在赋予了当事人宽泛的自主选择权,使得当事人双方能够针对彼此之间的争议作出最具针对性、最具个性化的程序安排,如选择仲裁方式、仲裁员,有效克服了诉讼程序的刻板、繁琐等弊病。

二是仲裁具有终局性,程序上更为简洁。仲裁裁决是终局的,仲裁书具有强制执行力。无论是国内仲裁还是涉外仲裁,均不能上诉,除非是仲裁程序有瑕疵,否则不予撤裁。较之于法院的诉讼周期及多重程序,仲裁“一裁终局”可以大大节省纠纷当事人的时间、精力。

三是仲裁具有专业性,化解纠纷更有力。武汉市在册仲裁员共有600余名,武昌分会共享该仲裁员库,仲裁员多为金融、建筑、房地产、知识产权等领域的权威专家,为快速高效、专业合理地解决纠纷提供了有力保障。

(四)信访局、网格化管理中心作为化解矛盾纠纷分发站,充分发挥维稳效用

信访局、网格化管理中心此二者均是全区群众反映问题的直接渠道,前者侧重于实体窗口,后者则倾向于线上平台,二者都是通过各种措施缓冲、化解纠纷。

一是拓宽信访多渠道,便于群众及时反映问题。2017年,区信访局处理来信来访事项6410余件,积极组建网上群众工作部,统筹做好全区网上群众工作,打通了网上信访主渠道;通过在接访场所、街道、社区公示领导信箱、微信公众号,设立信访代理投诉点,积极引导群众变走访为网访。

二是整合全区投诉方式,实现“一个声音”对外。2017年,网格化中心通过各种渠道受理群众投诉77896件。与市综治平台、市长专线平台对接的基础上,将区城管委、区安监局、区站区办、区水务局对外群众投诉电话,统一整合到武昌市民热线“88855555”,实现全区群众投诉一号接听。同时,将行政资源和社会力量整合、分派到网格,有效参与网格服务与管理。

四、武昌区化解矛盾纠纷问题与困难

武昌区化解社会矛盾纠纷方式比较全面,整合资源、构建多元化纠纷解决机制大有所为,但前提是正视纠纷排查、化解中所暴露的问题和瑕疵,并作出针对性改变。

(一)多元化解因缺乏统一领导,结构松散,各自为政

目前,社会矛盾纠纷日益复杂多样,对于解纷主体的要求也逐渐提高。我区欠缺一个统领纠纷化解全局的领导机构,结束部门之间联动不够、合力不足的窘状,并以绝对的权威快速调动、分配资源、高效控制、化解矛盾,实现“1+12”的局面。

(二)相互衔接因缺乏有效机制,沟通不畅,效率偏低

我区多元化解纠纷机制没有系统化,致使有关部门开展该项工作时缺乏主动性和积极性。一是解纷主体之间出现“你退我进”。实践中,解纷主体形成合作关系后,通常会有一方完全退居身后,抽调了之前已有的化解力量,将任务和压力转嫁于另一方,缺少必要的业务指导和共同参与,违背了“强强联合”的初衷。二是解纷主体缺少业务交流与沟通。缺乏联席会议等类似机制以交流总结、协同解决过程中的工作得失,不利于多元化解的可持续性发展。三是诉调对接机制待完善,资源待整合。法院缺乏成熟机制以规范案源分配、协调组织共生、安全流转案件、固定调解结果、考核调解成效,实现诉讼与非诉模式的无缝对接、优势互补的效果。同时应有效整合在院律师调解资源及其他调解组织资源,最大限度激励与发挥人员力量。

(三)人员队伍因缺乏充足保障,良莠不齐,人员流失

武昌区现有86名专职人民调解员,1800余名网格员兼顾基层纠纷排查化解工作,他们作为解纷主体,贡献巨大,但问题也尤为突出。

一是专职调解员队伍老龄化。专职调解员中有52名返聘制人员来自于本区政法系统或社区退休同志,平均年龄56.6岁,整体队伍年龄偏大,法律基础薄弱,解纷能力有限。二是兼职调解员职责不清晰。部门以权力下沉为由,将工作直接交由网格员去办理,而不管网格员是否有能力与权限、义务、精力去落实,网格员发挥的调解作用有限,缺乏有效指引。三是整个基层化解纠纷队伍待遇不高。退休返聘首调员每月工资为1950元,合同制首调员扣除五险之后收入仅为1615.15元;社区工作者扣除五险一金后收入约2300元,区司法局每年约支出30万元作为“以奖代补”保障经费,以奖励调解员的案件补贴,尽管如此,该岗位仍因为薪酬低,缺乏应有的吸引力,人员流动性极大。其中,社区网格员的年流失率更是达到10%

五、国内多元化纠纷解决做法与经验

(一)枫桥经验:学习把矛盾纠纷“化解在基层”的思路

枫桥经验即发动依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好。习近平总书记作出重要指示,要求各级党委和政府充分认识“枫桥经验”的重大意义,把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。为认真落实习近平总书记重要指示,大力弘扬“枫桥经验”,最高人民法院指导浙江等地法院坚持司法审判、人民调解和信息化手段相结合,让群众随时随地享受方便、快捷、高效的司法服务,确保及时就地解决纠纷,促进社会和谐稳定。

(二)南通大调解模式:学习把矛盾纠纷“收起来发下去”的思路

南通社会矛盾大调解机制是一种以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷模式。南通市在全市8个县(市)区、149个乡镇(街道)建立了社会矛盾纠纷调处中心,并建立“统一受理、集中梳理、归口管理、依法办案、限期处理”的机制化解矛盾纠纷。

(三)安徽马鞍山经验:学习把矛盾纠纷“化解在诉前”的思路

安徽马鞍山市两级法院依托诉讼服务中心开展诉调对接,构建法院多元化解矛盾纠纷体系,以法官便民联系点、两级法院诉调对接中心、保险纠纷诉调对接工作室、医疗纠纷诉调对接工作平台等形式,分流了大量要求通过诉讼解决的矛盾纠纷,把大量矛盾纠纷化解在诉前,节约了司法成本和当事人诉讼费用。全市法院案件呈现服判息诉率、调解率上升,一审发改率、来信来访数量下降的良好态势。

(四)深圳福田模式:学习把矛盾纠纷“融入信息化”思路

福田法院坚持司法引领推动多元共治,机制创新与智慧科技相融互促,平台升级与资源升级双点发力,对人民调解“福田模式”进行了深化和发展,形成了以“全流程信息化、共协同多元化”为核心的改革模式。福田法院与辖区司法局、各基层调解室合作,设立在线司法确认工作室,当事人在调解室达成调解协议后,在工作室远程视频连线法院即可完成司法确认。建立集诉讼服务、调解登记、诉前和审前调解、指导调解工作等多项职能为一体的诉调对接中心,对不同案件类型,成立调解团队,建立调解员初调、法官助理跟踪调解、法官指导和把关的调解模式。开发多元化纠纷解决机制信息化平台——“融平台”,实现在线调解立案、在线调解、在线司法确认、在线评议、类案推送、调解一键转诉讼立案六大功能。

六、武昌区多元化纠纷解决机制建议与探索

通过充分应用法律咨询、调解、仲裁形成矛盾纠纷分层、分流化解的体系,使矛盾纠纷不断被筛选和过滤,最大程度先行化解纠纷,降低矛盾激化的可能性,减少进入诉讼程序的案件。

(一)确保资源统领格局,“大领导”体制下统筹协调

把握“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局,保证多元化纠纷解决资源能多方汇集并有效分配,实现决策权威化、指挥扁平化、管理精细化、行动高效化。建议将我区多元化解纠纷解决领导小组设在区政法委,由政法委书记担任组长,区法院、区司法局、区信访局、公安分局、区司法局、区仲裁委、区网格化管理中心、各街道等相关部门负责人为领导小组成员。领导小组制定工作制度,明确矛盾纠纷汇总并分流单位及职责,明确其他各成员单位工作职责;适时组织相关成员单位研判重大、疑难矛盾纠纷,提出指导意见;协调成员单位对管辖、责任有争议的事项,明确责任单位;督查检查各成员单位日常矛盾纠纷化解工作情况。成员单位要服从领导小组的安排,各司其职,各负其责,加强工作交流与衔接。

(二)建立矛盾分流体系,“大平台”运作中合作协同

一是非诉化解。建立调度平台。区级层面依托网上工作部,完成自上而下的纠纷分流工作。由网格化管理中心、信访接待中心受理纠纷案件,集结综治、维稳、司法、公安、信访、街道、网格化等资源调度平台,做好无缝对接信息、准确权威分派、快速处置现场、及时回告反馈、督办落实跟踪工作。信访事项责任单位、调解机构、街道、法检部门、公安机关等部门接受案件分派,各司其职,协同处理。

街道、社区层面依托社区综治工作室、街道综治中心,完成自下而上的纠纷拦截和上报工作。利用人民调解的广泛性和扎实性,明确社区网格员矛盾纠纷化解职责,充分发挥社区排查的全面性、就地解决的可能性,遏制矛盾激化苗头,实现“小事不出社区(村)”,完成矛盾纠纷的第一步过滤。化解遇阻首先寻求社区综治工作室、街道综治中心帮助解决,成功化解及时记录纠纷简要,化解受阻将纠纷上报平台。

二是诉调对接。确定工作范围,适合进行诉前调解的类型是:家事纠纷、相邻关系纠纷、劳动争议纠纷、交通事故赔偿纠纷、医疗纠纷、物业纠纷、消费者权益纠纷、一般合同纠纷、其他适合人民调解组织进行调解的民事纠纷案件。建立工作平台,完善法院诉调对接中心和5个法庭诉调对接工作室,中心由法院安排专人负责相关工作,工作室由法庭法官具体负责,并联动辖区司法所开展具体调解事宜,实现“所庭对接”,另外区司法局及各法庭配备律师和首调员各一名来辅助完成该项工作。以上中心和工作室对诉调对接工作进行统一、集约管理,为纠纷主体提供诉调衔接、法律咨询、判后答疑、材料接转等服务,实现案件快速、顺畅流转,做到因人施策、因案解决。建立诉调对接机制,包括立案登记前和立案登记后的委托调解对接机制,由区法院制作《诉前调解函》《委托调解函》,调解期间不计入案件审理期限,调解组织在指定期限内,向区法院出具《委托调解反馈函》,反馈调解结果。达成调解协议的,向法院申请撤诉或司法确认。完善多组织对接,法院可考虑完善与加强和综治组织、行政机关、仲裁机构等组织对接,壮大诉调对接的队伍,提高解决纠纷的能力。

(三)整合武昌现有系统,“大数据”支撑下共享信息

一是建立纠纷当事人档案。通过区电子信息中心,有效整合全区信息管理系统,打通社区网格化管理中心、政务通、网上群众工作部等平台,实现信息可查询、可共享。以纠纷当事人电话号码或身份信息为建档要素,及时更新掌握矛盾化解进程,形成上下互通的信息流。社区、街道及时上报矛盾纠纷解决情况,将化解不成功纠纷推送至网上群众工作部要求协助解决,并注明纠纷当事人信息、纠纷事由、已有调解成效、现有解决困难。网上群众工作部保留矛盾纠纷化解痕迹及进程,全程监督与存档。允许法院、仲裁、信访等相关部门查阅纠纷化解历史,便于全面掌握情况。同时,公安机关、其他行政机关、仲裁、信访、法院等矛盾解决主体在受理矛盾纠纷时逢新档必建,对于已登记纠纷,要认真参考已介入单位、人员的处理过程和意见,针对性开展纠纷化解工作。

二是建立重大疑难案件工作小组。对于特重大疑难案件,可通过政务通申请,确定包案领导,在政务通内建立临时工作指挥群。在保证工作传达迅捷、信息传送安全的情况下开展化解工作,同时将处理过程中重要节点信息和文件资料,由经手人上传至纠纷化解档案中,以保留工作轨迹和处理进程。

(四)夯实解纷主体队伍,“大化解”网络下提高效率

一是确定衔接中心。将区法院、网上群众工作部分别作为诉与非诉及非诉之间的衔接中心,贯穿以人民调解为主的多调解形式,引导当事人选择更合适的方式化解矛盾纠纷,程序设计上坚持严密规范、有序衔接。形成工作联席会议等机制,加强沟通与协调。

二是夯实基层力量。按照做强街道、做实社区的思路,进一步统一奖励待遇标准,同时把网格员纳入考评范围,赋予网格员监督职责。进一步激发社区律师效用,为群众提供高效专业的法律咨询与引导,协助社区、街道化解矛盾纠纷。

三是探索在线调解工程。深度融合司法裁判案例和司法大数据所确立的规则、尺度、导向,有效连接仲裁、鉴定、律师、公证等法律服务网络,明晰司法标准、增加解纷预期,实现让信息多服务、让群众少跑路,切实打通服务群众“最后一公里”。

四是拓宽纠纷解决渠道。加大对仲裁的宣传力度,提高群众的认知度,充分激发仲裁的实际效用,减少诉讼压力,提高解纷效率。同时鼓励行业协会、商会等社会组织成立调解组织,使得调解组织的运行更加适合行业特征、商业规律。

(五)提升资源配置,“大保障”完善下全面发展

一是绩效考核挂钩。通过完善相关制度,将矛盾解纷化解纳入到相关部门的绩效考核体系中去,参考结案率、流转率、纠纷化解台账等多项指标进行评估,切实推动部门参与矛盾纠纷工作。

二是法院护航调解。加大法院对非诉讼调解的司法支持力度,让更多通过诉讼外调解达成的具有给付内容的调解协议通过司法确认获得强制执行效力,或者通过公证直接获得强制执行效力,比如申请公证、司法确认、申请支付令等方式。

三是确保经费保障。将构建矛盾纠纷多元化解工作经费纳入财政预算统筹安排,对其他公益性调解组织提供必要的物质保障和经费支持。改善基层矛盾调解办公环境,加强对各类解纷主体的培训,提高调解能力与技巧,提高首调员的基本待遇,以保证基层化解纠纷队伍的稳定性。


 

创新社会治理方式  推进政府职能转型升级

区政协常委、武汉大学法学院讲师、

武昌区人民法院副院长(挂职)  南玉梅

 

党的十九大报告宣告中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众不仅对于物质文化生活提出了更高的要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面也产生了一系列高层次的需求。高层次的需要涉及更加深层次、宽领域的社会矛盾。新时代中国特色社会主义的矛盾具有社会性、频发性与复杂性的特点。矛盾源自基层决定了矛盾的社会性、矛盾的社会性决定了矛盾的频发性、矛盾的频发性进一步决定矛盾解决的复杂性。解决矛盾,应当按照党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,创新社会治理方式,打造共建共治共享的社会治理格局,推进构建服务型政府,不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

社会矛盾是利益格局深刻调整的产物。基层社会利益格局逐渐多元,各类深层次利益关系在市场经济大潮下不断涌动和爆发。基层社会治理所面临的矛盾日趋复杂,也日趋多元。基层各类涉法问题的不断增多,经济体制改革的深化,市场经济的发展,农村产业结构调整,区域发展战略的实施,迫切需要进一步强化基层社会矛盾的化解机制,以满足基层对法律服务和法律保障日益增长的需求。基层的矛盾化解在基层,是衡量政府工作的重要指标。习近平总书记指出,基层工作很重要,基础不牢,地动山摇,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策,丝毫不能放松。习近平总书记要求,要针对基层工作特点和难点,推动职能下沉、人员力量下沉,建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系。习近平总书记的重要论述,深刻阐述了基层基础工作的重要地位和作用,也进一步指出有效解决基层矛盾的必要性。

矛盾的社会性决定了基层矛盾具有复杂性。基层治理在全面推进依法治国,服务改革、发展、稳定的工作中发挥着不可替代的重要作用。把社会矛盾化解在基层,是顺应基层社会治理的重大战略判断,是维护基层社会安定和社会大局稳定的重要防线。复杂的社会矛盾要求解决矛盾不能仅仅依靠司法制度,还应积极发挥政府的作用,以“政社互动”的方式,通过组织开展基层法律服务工作,指导人民调解工作、积极处理民间纠纷,对促进城乡经济发展、维护群众合法权益起着重要的服务和保障作用。社会矛盾的复杂性要求解决矛盾过程中,政府、司法、社会各司其职、优势互补、协作联动,共同维护基层社会稳定、保障法律正确实施、完善基层法治机制。

社会矛盾的频发性同时决定了矛盾的破坏性与不可控性。维护社会和谐稳定,难点和重点在基层。强化基层治理,应认真分析研究辖区矛盾纠纷的特点和规律,及时指导开展预防化解婚姻家庭、邻里纠纷等传统民间纠纷和土地流转、征地拆迁、劳动争议、医疗卫生、道路交通、环境保护等行业专业领域的矛盾纠纷,努力维护社会和谐稳定。预防矛盾是基层治理的关键环节,政府应积极参与重大疑难矛盾纠纷化解工作,防止矛盾纠纷转化为群体性事件或刑事案件,努力把矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态。

社会矛盾的多样性、复杂性与不可控性,进一步要求矛盾解决的科学性。如何构建社会矛盾解决机制,涉及“服务型政府”的功能定位,制度建构上需要政府的智慧支持,制度设计上需要各部门的有力配合。解决社会矛盾贯穿于推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中,社会矛盾解决机制始终随着国家政策导向与社会内生格局的变化进行适应性调整。当前,我国进入到战略机遇期与矛盾凸显期并存的发展阶段,更为复杂的社会利益结构体系和社会矛盾纠纷类型相继出现,不同地区的社会矛盾解决机制也呈现出截然不同的状况和效果。矛盾纠纷“化解在基层”的“枫桥经验”、矛盾纠纷“收起来发下去”的“江苏南通大调解”、矛盾纠纷“化解在诉前”的“安徽马鞍山经验”、矛盾纠纷“融入信息化”的“深圳福田模式”,均已成功地表明,突出政府的基层治理功能已经成为社会治理的突破口和创新点。当前和今后一个时期,中国社会矛盾纠纷化解机制建构的重点是坚持以矛盾化解为出发点和落脚点,推进政府治理和社会调节有机结合,政府宏观引导和居民自治良性互动,实现政府有限干预与社会合作共治有机结合,推进政府赋权转能与社会自我治理的协同发展,促进政府解纷息争与社会理性维权的规则之治。

矛盾重在预防,解决矛盾之余应充分重视矛盾预防工作。预防矛盾从普法做起,以普法工作为抓手,落实谁执法、谁普法,有效依法化解基层矛盾。认真组织开展法治宣传教育,大力宣传习近平新时代中国特色社会主义政法思想,广泛宣传宪法和中国特色社会主义法律体系,广泛宣传群众生产生活密切相关的法律法规,提高宪法意识和法治观念。深化“法律六进”活动,推进法治文化建设,开展群众性法治文化活动,增强宣传实效。推进基层依法治理上,指导村(居)社区开展民主法治示范村(社区)创建活动,帮助村(居)社区制定村规民约,引导基层干部群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

大力加强政府与社会的合作,构建社会矛盾解决机制,是抓基层、打基础的关键环节,是开创司法行政工作新局面的根基所在、重点所在、希望所在。社会矛盾源自基层,矛盾的社会性、频发性与复杂性要求解决矛盾应充分重视政府与社会的互动,以服务理念实现矛盾的预防与解决。各级政府必须高度重视基层社会矛盾的解决,要作为一项硬任务来抓,力求取得实效,通过基层社会治理不断增强人民群众的获得感、安全感和满意感。


积极探索  加强协作

努力打造诉调对接新机制

区政协委员、湖北省实验中学特级教师  耿喜玲

 

健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,是党中央为全面推进依法治国作出的一项重要决策部署。同时,深入推进多元化纠纷解决机制改革,也是人民法院深化司法体制改革、实现司法为民公正司法的重要举措。2016年,最高人民法院专门出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,提出了要建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制的主要工作目标,并从平台建设、制度建设、程序安排和工作保障等方面提出指导性意见。

两年来,武昌法院严格落实上级有关要求,积极探索完善多元化纠纷解决机制新路径,先后与区工会、区妇联、律师事务所、保险、医疗行业协会等开展诉调对接工作,取得了一定的成效,但从法院的视角来看也还存在着一些问题:

1.平台对接不顺畅、不充分。在现有模式下,法院开展诉调平台对接,主要依靠平台之间自行联系、自行磋商。武昌现有纠纷解决平台众多,但是具体职能不清、定位不明,法院在确定与哪些调解平台对接,怎样对接上具有很大的偶发性,难以做到整体谋划。在诉调对接平台规模上距离最高人民法院要求也有较大差距,在与综治组织、专家学者、基层组织、网格管理员等的对接上还存在不足,可应用的“一站式”纠纷解决平台尚未建立。

2.其他调解平台分流作用不明显。开展诉调对接工作两个主要目的在于:一是分流诉讼案件,为当事人提供及时、便捷的纠纷解决渠道;二是通过调解彻底化解矛盾。但实践效果并不理想。表现为:当事人对法院之外的调解平台接受度不高,对这些调解平台的法律素养和调解能力有怀疑,不愿意接受调解;接受法院委托的调解平台,调解成功率不高,程序空转现象严重,增加了当事人的时间成本,当事人有怨言。

3.各种纠纷解决平台之间优势不共享。刚才的报告中提出,各纠纷解决平台之间常出现“我进你退”的问题,这实际上就是各平台之间优势不共享的问题。以法院和社区为例,法院因为不掌握居民居住信息,在送达、执行“找人查物”上存在难题,社区和网格员则相对具有很大优势;社区在处理一些问题上缺乏法律支持,法院恰恰能提供最大的法律支持。但实际上法院和社区、网格员之间并没有建立工作联系,导致资源浪费。

4.工作保障不足。司法改革以来,武昌法院在办公经费、办公用房等方面严重紧缺,在满足一般诉讼工作方面已经捉襟见肘,无力承担法院之外其他纠纷解决平台人员的经费、办公用房等问题,这也在一定程度上影响了这些人员的积极性以及诉调对接工作开展。

为什么会出现这些问题,我们认为原因有以下几点:

1.缺乏统一认识。对多元化纠纷解决机制理解不透彻、不统一,没有形成化解矛盾纠纷“一盘棋”思想。不能跳出自身固有职能看问题,不愿意给自己加担子,导致优势资源无法互补。对多元化纠纷解决机制理解存在片面性,一种典型的认识误区就是将多元化纠纷解决机制与“大调解”模式并划等号。调解只是众多纠纷解决方式的一种,多元化纠纷解决机制更强调众多纠纷解决渠道之间相互联系、相互配合、共同发展,在强调调解对诉讼的重要分流作用的同时,也不应忽视对诉讼中存在的困难和问题的解决,否则构建起来的多元化纠纷解决机制就存在天生缺陷。

2.缺乏统一领导。搭建纠纷解决平台缺乏统一的流程安排和制度设计,分头协商,推进速度慢、专业化程度不高、人民群众信任度低。新搭建的纠纷解决平台缺少统一经费来源,工作保障自然不足。此外,由于缺乏统一领导,信息不对称,导致一方面互补性较强的纠纷解决渠道之间没能有机衔接起来;另一方面纠纷解决平台存在重复建设,两者都造成了很大的资源浪费。

关于如何进一步深化武昌多元化纠纷解决机制改革,刚才报告中已经提出了不少建议。现补充如下:

从法院的视角来看,构建多元化纠纷解决机制,就是要克服因“案多人少”“送达难”、执行“找人查物难”等困难导致的案件积压,矛盾长期得不到解决,诉讼成本高等问题。多元化纠纷解决机制可以提供的解决路径有两种:一是通过诉调对接的方式,由其他纠纷解决机构(组织)以调解的方式分流诉讼案件,即诉调对接;二是在法院人力资源无法持续增加的情况下,通过将法院的一些可委托实施的职能,委托给其他纠纷解决机构(组织)代为实施,缓解案件快速增长带来的巨大压力。

关于诉调对接工作,目前主要是依靠法院与其他纠纷解决机构(组织)通过一对一的方式协商确立工作联系机制,这显然很低效,也难做到诉调全面对接。建议由区里确定一个主管部门,全面摸底全区现存有能力、有意愿的纠纷解决机构(组织),建立一个纠纷解决机构(组织)目录,针对目录下纠纷解决机构(组织)制定一套完整的管理考核、经费保障制度规定。法院只需要与牵头部门协商确定好案件委托办理流程规定,即可按照规定向目录项下所有纠纷解决机构(组织)委托调解,不需要再一一协商。同时,我们还应该不断增强诉调对接工作的实效性,要探索调解过程中对无争议事实的记录和确认、随案移送等制度设计。即便不能达成调解协议,也可以节省诉讼资源,避免程序空转,增加当事人的认可度。

关于法院职能委托实施,法院目前面临严重的“案多人少”、人力资源紧张问题。但同时一些纠纷解决机构(组织)优势人力资源并没有得到充分发掘,当然这里面存在着经费保障不足、认识不到位等多重原因。事实上法院完全可以将一些非固有职能委托给其他合适的纠纷解决机构(组织)代为履行,并予以一定的经济奖励,这远比直接增加法院人数经济得多。最典型的就是我前面举过的法院和社区、网格员之间关于送达问题的例子,这在成都锦江地区是得到验证了的,效果很好。

此外,完善多元化纠纷解决机制还应高度重视信息化工作,最好能打造出一个统一的网络平台,做到案件网上流转、纠纷网上解决、数据电子建档、资源网络共享。

 

(注:2017年开始,成都市锦江区法院借力“区——街道办——社区——网格”的四级网格管理体系,采取多项措施在锦江区开展法律文书网格化送达工作。锦江区法院在移动端搭建送达信息平台,文书送达全程跟踪。在锦江区“联动治理”APP中内嵌开发了法律文书送达模块,文书发布平台与文书送达模块数据互联,网格员可通过手机客户端接收法院发布的送达任务信息,并在送达过程中上传照片、文字信息,实现文书送达的全程跟踪。网格员每次送达法律文书时都会在文书送达APP上进行位置打卡,到送达地址后会拍照上传小区名字及门牌号、楼栋号、单元号、房屋号码等照片。如果送达时受送达人在家,成功送达后还要拍摄现场签收的照片。但如若多次上门送达都不成功,网格员需要通过物业与社区联系,确定受送人是否还居住在此地。并及时反馈情况说明到APP上,以便于案件进入下一步诉讼程序。得益于网格员对辖区内居民动态及亲属关系掌握较为清楚,能快速找到受送人,网格员进行文书送达效果显著,前期文书送达成功率达82.4%


关于探索街道多元化纠纷解决路径的建议

杨园街工委书记  费保平

 

十九大报告提出加强社会治理制度建设,加强预防和化解社会矛盾机制建设,提高社会治理社会化、法治化、专业化水平。目前随着多元化矛盾纠纷不断上升、种类更多,我们面临的压力和挑战也不断加大,因此,探索整合资源,建立多元化纠纷解决机制,对于落实十九大精神,有效化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定具有积极意义。

一、杨园街目前多元化纠纷的现状及化解情况

(一)杨园辖区主要的矛盾纠纷。一是“三旧改造”中拆迁还建造成的矛盾纠纷,主要集中在“城中村”改造方面,共52起,占5.86%;二是出租车司机与出租车公司之间的矛盾纠纷,这类矛盾目前街道无法化解,共4起,占0.45%;三是股民以维权而上访的矛盾纠纷,主要集中在余家头集团没有出让股权的股民,共14起(300多人),占1.6%;四是企业改制遗留问题带来的矛盾纠纷,原来杨园辖区纺织企业多、铁路企业多、下岗职工多、困难家庭多,企业改制后矛盾纠纷多,共8起(铁四院、毛纺、纺器共300多人),占0.9%;五是民事刑事纠纷和家庭纠纷,这类纠纷虽然比较多,共809起(含死亡产生的纠纷),占91.2%,但是一般性上访如不及时进行调解,容易“小事弄大,大事弄炸”,影响全局。

(二)矛盾纠纷化解情况。2017年,杨园街调委会排查各类矛盾纠纷857件,调解857件,重大疑难纠纷18件,调处非正常死亡纠纷6/人。驻派出所调解室共调处纠纷264件,占据我街全年人民调解总量的30%,其中调处重大疑案纠纷10件。社区法律顾问为社区组织及群众提供法律意见720条,参与指导调解纠纷数15件,涉法信访化解5件,为社区群众提供咨询服务750人次,代理案件数2件,社区法律顾问宣扬法律知识,解答法律疑问,化解矛盾纠纷,极大程度减少了矛盾激化及上报比例。2017年共接受法律咨询1127人次,受理306起案件,成功调解306件。2017年,区信访局处理来信来访42件、积案化解23件,阳光信访网上办理142件,通过在接访场所、街道、社区公示领导信箱、微信公众号,设立信访代理投诉点,积极引导群众变走访为网访。网格化中心通过各种渠道受理群众投诉2795件,办理2795件,满意率99%,有效筑牢了矛盾纠纷的“第一道防线”。

二、杨园街在多元化纠纷解决方面存在的困难

随着改革进入攻坚期和深水区,涉及到深层次矛盾和重大利益调整,社会矛盾明显增多,纠纷日趋多样复杂,尤其是“城中村改造、旧城改造”项目的推进,资源使用的利益冲突、环境污染等,产生了拆迁、还建、违建拆除、噪音扰民、出租车等衍生出来的矛盾纠纷及上访。目前的困难问题有:一是对于不属于职权范围内的矛盾纠纷,没有相应的机制或方式进行解决,如:企业与职工、企业与股民之间的纠纷;二是对于不属于街道处理层面的矛盾纠纷,街道望尘莫及,无法解决,如:出租车司机与出租车公司的纠纷;三是对于政策性范围外的纠纷,街道和社区无相应的解决办法,如:企业改制后的遗留问题;四是对于无理取闹、谋求无法满足其利益的纠纷,街道和社区无力解决的纠纷,如:拆迁中的钉子户,漫天要价;五是民事刑事纠纷,都已进入法院解决,但是执行起来效果不好,从而产生上访,此时街道和社区又解决不了;六是大量的邻里纠纷和家庭矛盾纠纷是靠街道和社区进行调解,但是社区在人力财力上有限,也有调解后又走上访路的现象。对整合资源、建立机制,探索纠纷解决方式愈显迫切,制定多元化纠纷解决办法愈显迫切。对完善多元化纠纷解决机制进行设计,引导和支持人们理性表达诉求,有利于化解社会各类矛盾,满足人民群众的纠纷解决需求,促进社会和谐稳定。

三、对多元化纠纷解决路径的建议

面对不同类型的社会矛盾,如何引导当事人根据不同纠纷类型和自身需求选择适宜的纠纷解决方式?由谁负责疏通矛盾纠纷渠道?如果缺失统一的、具有权威性的“指挥”平台,就容易出现“梗阻”现象,使纠纷当事人感到茫然,在选择解纷方式和解纷主体时缺乏主见,甚至“病急乱投医”。特补充如下建议:

(一)建立全区多元化纠纷化解机制的协调机构。完善矛盾纠纷多元化化解机制,要坚持党委领导、政府主导、综治协调,充分发挥各部门职能作用,引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解。对不属于街道和社区职权范围内的、不属于街道和社区处理层面的、街道和社区无力解决的矛盾纠纷,对超出政策范围的、无理取闹、谋求无法满足其利益的矛盾纠纷,全区多元化纠纷化解机制的协调机构要综合各方面力量建立快速协调处理平台,尽快成立相应的化解专班给予解决。

(二)建立全区多元化纠纷评判机构,划分责任主体。对不属于街道或相关职能部门职权范围内的、不属于街道或社区处理层面的、超出政策范围的纠纷问题,要通过区多元化矛盾纠纷评判机构评判,划分责任主体,追究责任对象,限期解决矛盾纠纷,维护社会稳定。例如出租车司机与出租车公司的矛盾纠纷,造成出租车司机上访问题、企业经营管理中股民与公司的矛盾纠纷问题、企业改制中的遗留问题等。

(三)成立全区信访积案化解机构。对拆迁、还建、违建拆除、噪音扰民、出租车车主、股民维权、企业职工利益等衍生出来的矛盾纠纷及上访,区政府要成立信访积案化解机构,针对不同问题召集相关单位参与答复与协调解决。街道和社区要积极配合,该进入调解程序的及时进行调解,并从上访人思想上做工作,把矛盾化解在基层,使纠纷能够随时随地得到快速解决。

(四)成立街道、社区多元化矛盾纠纷处理平台。一是充分利用街道、社区的调解网络,深度介入矛盾纠纷双方,了解掌握矛盾根源及分歧,协调双方能接受的方案,化解矛盾纠纷;二是对刑事纠纷,要正确引导矛盾纠纷当事人从司法方面给予化解,走司法程序,用法律方式处理解决问题,教育其不要走上访与重复上访之路;三是对于涉及政策与法规的矛盾纠纷,及时做好说服与解释工作,并及时向区多元化纠纷化解协调机构反应,请求帮助解决;四是对居民群众的邻里纠纷,则应分门别类,合理利用调解机制进行调解,防止事态扩大。

(五)建立区、街道、社区接访网络沟通机制。围绕居民最关心、最直接、最实际的衣食住行等方面的问题进行排查摸底,变上访为接访,掌握矛盾纠纷的第一手资料,分析矛盾纠纷的根源。针对矛盾纠纷,及时向相关部门和单位反馈,邀请职能部门及时介入,共同寻找解决矛盾纠纷的途径和方法,做好维护稳定工作,必要时邀请法律顾问、社区律师献计献策,力争从源头上化解和减少纠纷。


社区干部队伍化解矛盾纠纷能力的现状与对策建议

区政协委员、白沙洲街长江紫都社区书记、主任  陈丽娟

 

社区是社会治理的基本单元,是矛盾纠纷的高发地,是化解纠纷工作的第一线。社区干部处在社区工作的第一线,是化解纠纷的主力军,他们整体素质和工作能力如何,直接关系到社区化解纠纷的成效。

从总体上讲,目前社区干部队伍在长期的工作实践中,积累了许多丰富的化解纠纷矛盾群众工作的经验。但是,从发展的眼光考虑,我们不得不承认,社区干部队伍在解决纠纷化解方面还存在着许多的问题和不足。

1.法律知识欠缺。随着居民文化层次的整体提高,社区工作者没有一定的法律知识内涵作支撑,影响到整体思维水平、判断能力和工作效率。虽然法律知识本身不决定专业水平,但是从长远来看,它制约了一线化解矛盾纠纷的潜能。

2.工作能力不强。社区工作者缺乏系统的理论知识和相应的科学管理、依法办事、社会协调诸方面能力,出现队伍素质欠缺和工作需要的矛盾。长期以来,社区干部缺乏法律、调解、心理学等多方面的培训,知识更新缓慢,工作层次较低,绝大多数社区干部开展工作,要么靠上级安排,要么凭传统经验。在新的形势下,纠纷调解工作,仅靠经验是不足以应对层出不穷的新鲜事物的。

3.思维定势阻碍。社区干部一干就是十年甚至更长的时间,工作岗位基本不流动,因而养成纵向性思维习惯,思想比较保守,观念比较陈旧,缺乏主观能动性和创新想象力,无法适应社区工作纵横交错的特点。

4.激励措施不够。社区干部工作任务重,困难多,强度大,社会地位低,报酬待遇低,既挫伤了他们的工作积极性,也无法吸引优秀人才继续留在社区。

为此我们建议:

1.系统地加强教育培训,整体更新社区干部队伍解决矛盾纠纷化解的素质和能力。根据不同层次,不同情况的对象,确定不同的培训内容、重点和方式,有针对性地进行培训,着力于复合型、多元化的知识培训,全面提高社区干部的能力。在培训过程中加大研讨力度,创造交流经验、探讨工作、积累实践经验的机会。同时可适当组织优秀社区干部到大中城市的先进社区考察学习,拓宽视野,汲取经验,学人所长,为我所用。同时,也可积极创造条件,选派素质较好的年轻社区工作者到本区先进社区挂职锻炼,增长才干,积累经验。

2.强化做好网格化管理,组团式服务工作的责任感和紧迫感,充分发挥基层网格员的作用,在源头减少矛盾纠纷隐患,力争把矛盾纠纷消灭在萌芽状态。

3.完善网格员绩效考核机制,建立合理的绩效考核制度和“以奖代补”的激励机制,发挥绩效考核的导向作用,实现对网格员化解矛盾纠纷的监督、考核、评价、奖惩均有章可循。

4.通过培育发展志愿者服务组织、社区服务类社会组织等,引导社会自治组织吸纳网格员参与,建立共同协作化解纠纷的工作模式。


 

关于建立武昌区法律服务云团队

为重大建设项目护航保驾的建议

区政协常委、湖北金卫律师事务所主任  宫步坦

 

当前,行政诉讼大幅增加,特别是征收类行政案件大幅增加,现有的法律顾问服务制度已不能完全适应新形势下的工作要求,亟需整合法律服务资源,成立区级的征收专业化法律服务云团队,增强重大建设项目中法律服务的供给数量和质量,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,为本区的经济发展和社会稳定保驾护航。

一、武昌区重大项目建设面临的形势和压力

2017年武昌地区安排重大项目173项,年度计划投资191.84亿元。全区在拆项目区级指挥部项目9项、市级重点项目10项、土地储备项目12项和道路建设项目9项。

重大项目建设尤其是征收拆迁工作,因其涉及面广、政策性强,各种利益和矛盾相互交织、关系复杂,极易引发社会矛盾。处理稍有不慎,就可能导致法律纠纷、信访乃至群体性事件,影响社会稳定和经济发展,具体表现在以下几个方面:

(一)案件数量激增

2017年,区政府作为被告的行政应诉案件数由2015年的44件增加至433(含2015年未审结28件),增长率884%,呈爆炸式增长;其中,405件涉及房屋征收拆迁,占案件数93.75%405件涉及房屋征收拆迁案件中,要求撤销房屋征收决定4件,要求撤销房屋征收补偿决定267件,要求履行查处违法拆迁职责、确认强制拆除违法135件。

(二)维权水平提升

征收中一些长期信访的群众尝试通过行政复议或行政诉讼的方式,达到解决信访诉求的目的。如,青鱼嘴征收项目的被征收人金某,一次向区政府申请该项目的信息公开12件,收到答复后,再向市政府申请行政复议,并对其中4件向市中院提起行政诉讼,形成信息公开——复议——诉讼的“维权链”;武锅征收项目的被征收人奚某等聘请专业律师,针对该项目征收决定各个环节的行政行为拆分成10多个诉讼,对我形成“组合拳”。

(三)群体讼比例提高

2015年始,104件行政诉讼案件中涉及3人以上集体诉讼的19件,占比18%。如,针对武锅征收项目,1500余人申请行政复议,391人提请诉讼,要求撤销征收决定;针对鹦鹉洲大桥武昌岸接线工程征收,谭某等86人提请诉讼;针对徐家棚三角路城中村改造,范某等78人诉政府强拆违法,他们通过“抱团”的方式给行政及审判机关施压。

(四)信访维稳形势严峻

征收拆迁工作因涉及当事人的重大财产利益,群众表达利益诉求的愿望强烈,群众的维权意识也在大幅提高,除通过申请政府信息公开、行政复议、行政诉讼等法律手段解决纠纷外,信访总量也一直在高位运行,部分群众不惜采用集体上访、越级上访甚至无理闹访等方式表达诉求,涉访违法行为(非正常访)时有发生,抱团“维权”现象层出不穷,拉横幅堵马路等极端维权手段屡见不鲜。

(五)法治政府的要求更严

《中共中央、国务院关于印发<法治政府建设实施纲要(20152020年)>的通知》(中发[2015]36号)、《湖北省法治政府建设实施方案(20162020年)》对法治政府建设提出了更高的要求。而目前重大项目建设中仍存在的一些不规范行为,与上述要求还相去甚远,对依法治区造成巨大压力。

二、武昌区重大项目法律服务云团队的尝试与我们的建议

2015年,为进一步服务房屋征收项目,规范房屋征收行为,区政府决定逐步在房屋征收项目中引入法律专项服务,并在武锅旧改项目中开始试点工作,聘请今天律师事务所一整个律师团队全程参与项目,提供法律服务。

专项服务律师全程参与征收项目,协助设计调查表、结算单,审查各类公告、合同、接受各类法律问题研讨与咨询、培训征收工作人员共计50余次。同时办理行政复议案1件,申请人共1528人。办理行政诉讼案444件,其中征收决定案1件,一审原告391人,二审上诉人191;强拆案176;征收补偿决定案267件。

实践证明,在区“大领导”体制下的一支专门法律工作团队全程参与重大项目的全过程对项目的推进起到了积极作用,一定程度上达到了减负促签的效果。

为此,我们建议,在区政府建立法律顾问库,储备优秀律师资源,抽调业务精专、政治素质高、擅长处理群体性纠纷的律师或基层法律服务工作者设立“法律服务团”,作为全区“大领导”机制下的专门机构。“法律服务团”有政策法制宣传、业务指导、人民调解、安全保障等工作职能,负责对全区范围内征收工作进行指导、协调和法治保障,实行全程跟踪服务,及时化解矛盾。

“法律服务团”的主要职责任务为:

一是研究项目用地涉及的土地法律关系,主动协调破解法律难题,为顺利推进征收工作扫清法律障碍;

二是研究征地拆迁具体行政行为的合法程序和合理流程问题,形成系统性的司法建议报送区委、管委会,指导政府相关部门依法有序开展征地拆迁工作;

三是向群众提供有关征地拆迁方面的法律法规和政策咨询,向群众宣传相关法律法规及政策,使广大群众了解征地拆迁的合法性和程序性,在理性维护自身合法权益的同时积极配合征收;

四是开展征收矛盾纠纷专项排查调处,制定工作预案和具体措施,确保不因矛盾纠纷调解不善出现恶性事故、群体性事件,影响项目征收工作进程;

五是研究征地拆迁案件的强制执行程序和协作方案,解决执行实施分工、执行人财物力保障、执行信访维稳等问题,保障相关案件得到快速稳妥执行。

要完善激励约束,加强法治考核。积极推动将考核结果作为对征收项目法律服务工作领导小组和法律服务团综合考核评价的重要内容,纳入政府政绩考核指标体系和法律服务评价体系,实现考核结果运用常态化。并可学习借鉴江汉区政府购买社会服务模式提高团队工作的积极性。

 


关于充分发挥社区法律顾问在化解基层社会纷争中作用的建议

区政协委员、湖北元文律师事务所常务副主任   

 

为进一步发挥司法行政职能,推动社会治理网络体系建设,武汉市于2012年开始试点社区法律顾问。20135月,根据市委办公厅、市政府办公厅转发的《市司法局<关于进一步加强和改进律师工作的实施意见>的通知》文件精神,武昌区正式启动社区法律顾问工作。

2013年以来全区已有165名律师走进社区,共为17329人次解答法律咨询,开展法治宣传与法律知识讲座1324场,参与调解矛盾纠纷1548起,接待涉法信访1277人次,办理法律援助案件359件,为社区、街道出具法律意见书416条,惠及居民群众130万人次。几年的工作实践证明,社区法律顾问在化解基层社会矛盾、普及法律知识,推动法治国家、法治政府、法治社会体系建设中发挥了积极作用,但同时也存在一些问题:一是社区律师流动性大,影响工作的连续性和居民法律事务的有效解决;二是部分律师参与社区法律事务的内生动力不足;三是律师办公条件和环境相对不足,仅有少量社区为律师提供了相对独立的专、兼职工作场所,不便于律师更好开展工作;四是部分社区对社区律师的重要性认识不到位,社区律师少有介入社区全面工作,不利于律师事前提出防范建议;五是现行的考核模式机械简单,对社区律师积极性有一定挫伤。

针对目前我区存在的问题和面临的形势,借鉴我国先进地区的经验做法,我们提出如下补充建议:

1.继续深化推进社区法律顾问制度

1)加强管理,强化监督考核

各街道司法所应加大对社区法律顾问到岗和工作情况的量化考核力度。考勤方式不局限于查岗,可与社区法律顾问的实际工作量、社区书记及群众反馈意见灵活结合。根据《市司法局关于推进律师及律师事务所执业诚信制度建设指导意见》,可将考核与评议中存在不良行为的记入律师执业档案。

2)优胜劣汰,健全奖惩机制

对不符合要求的律师,要直接淘汰。对合格的社区法律顾问则应加大激励,提高其工作积极性。在现有激励补偿机制的基础上,可采用“以奖代补”的方式,鼓励法律顾问开展社区工作。根据各个社区案件的实际数量,因地制宜设置不同的“硬性任务”,每月1200元作为保底补贴,对于超额完成的法律顾问则可发放相应的奖励资金,进而减少其付出与收入之间的差距,激发积极性。此外,也可通过发放具有一定价值的“荣誉证书”,以示对其工作的认可和支持。

2.进一步完善社区法律服务制度

1)巧借平台,实现无缝对接

利用社区现有工作网络,结合网格化管理,为社区法律顾问服务居民、办理法律事务提供便利。针对我区的特点,可借助区“网格指挥中心”平台,通过技术手段整合辖区人、地、事、物、组织信息,利用有线网络、手持终端等多渠道的服务方式,将社区法律顾问变为“全时段在线律师”,通过该平台提供各类法律支持,及时发现、上报问题,促进纠纷的化解。

2)改善环境,提高工作质量

针对当前社区法律顾问工作环境不够完善的情况,各街道应从思想上重视起来,积极为其提供相应的物质保障,比如办公空间、办公电脑及中午就餐等。

3)保障时间,满足居民需求

在健全奖惩机制的基础上,利用法律顾问团队,保障服务时间,满足居民需求。各社区可根据当前实际情况,按照实际案件量分类确定值班时间。其中,案件量众多的为第一类,比如老旧社区、涉及大量征地拆迁问题的社区,其社区法律顾问值班时间为5天;案件量比较多的为第二类,比如较新型社区,其社区法律顾问值班时间23天;案件量比较少的为第三类,比如单位型社区、高档型社区,其社区法律顾问值班时间为1天。这样因地制宜设置服务时间,也就避免了一刀切,有些社区无法保障服务时间的问题。

3.统筹推进人才队伍建设

1)集合资源,打造社区智库

通过打造社区法律顾问“智库”,实现社区法律顾问队伍的可持续性发展。以响应“百万大学生留汉”计划为契机,借助武汉教育资源优势,吸收高校中已获取法律从业资格、且有意向成为社区法律顾问的在校本科生、研究生和律师事务所的实习律师为社区法律顾问助理。重点为工作量大的社区法律顾问配备数名助理,组成顾问团队。通过“老带新”“传帮带”等形式,帮助助理适应岗位,利用团队协作避免社区出现人员流动的“空窗期”。

2)加强培训,提高队伍水平

社区法律顾问不仅需要扎实的理论功底,还需要一定的群众工作能力,对法律顾问的培养需要有针对性地进行业务学习与培训,提高职业道德、业务素质、服务能力和水平。一方面可充分利用武汉教育资源丰富的优势,请高校知名专家学者传经送宝,另一方面也鼓励有丰富社区工作经验的律师定期开展交流活动,分享相关工作案例,做到理论和实务双重培训。

我们认为,社区法律顾问制度是一项人民群众满意、法治政府需要,有利于新时代中国特色社会主义社会治理体制建设的重要举措。


全力弘扬武昌调解模式

完善多元矛盾化解机制

区司法局

 

近年来,我局紧紧围绕党委、政府中心工作,以化解社会矛盾、维护社会稳定为着力点,以人民群众满意为标准,扎实组织开展纠纷大调解活动,妥善化解各类矛盾纠纷,同时,积极探索完善多元化矛盾纠纷解决机制,全力维护社会和谐稳定。三年以来,全区人民调解组织排查各类矛盾纠纷34423件,成功调解34345件,化解重大疑难纠纷1122件,防民间纠纷转化为刑事案件58/153人,调处非正常死亡纠纷91/94人,有效筑牢了矛盾纠纷的“第一道防线”。

一、人民调解工作取得实效

人民调解是多元化解纠纷机制的重要组成部分,我局以构建完善调解网络为工作基础,加大调解队伍建设力度,在重点行业领域部署调解力量,鼓励培育民间组织、社会力量参与调解工作,开创了人民调解新局面。

1.四级调解网络覆盖全区,夯实基层调解力量。近年来,我局逐渐厘清人民调解网络层级、分工部署,完善了武昌区四级调解网络。区公共法律服务中心为一级调解组织,是全区人民调解枢纽;14个街道调委会、8个行业性专业性调委会、5个商圈、工业园区调解组织、武昌区睿和天下调解中心并列为二级调解组织,起主导作用;141个社区(村)调委会、8个民间调解组织、6个调解工作室作为第三级调解组织,深入基层;1800余名网格员作为调解网络中最接地气的第四级,肩负排查和调解社区纠纷的主要任务,仅2017年,社区就成功调解5611件,占据全年调解纠纷总量的47.4%

2.专调委进驻重要领域,便捷处理行业纠纷。2011年起,经过近七年的发展,我区逐渐成立了道路交通事故纠纷、劳动纠纷、物业纠纷、医疗纠纷、被拘留人矛盾纠纷、环境保护纠纷、保险纠纷、婚姻家庭纠纷八个人民调解委员会,以应对专业性强、矛盾纠纷多发领域的调解需求。调解员第一时间到第一线运用专业知识、实践经验进行调解,快速找准症结,针对性解决纠纷。专调委的成立一方面壮大了人民调解队伍,充实了调解骨干力量,弥补了基层调解员专业知识局限;另一方面,调解员在相关行政单位的指导下,协同化解纠纷,促进了行政调解的成长与发展。

3.新型调解组织因地制宜,主动拓宽调解案源。为更好地发挥我区人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用,我局在实地考察了武昌区工业园区、中南、徐东、中华路大型商圈等流动人口密集地后,结合实际情况,设立了户部巷风情街人民调解委员会、群星城人民调解委员会、武昌·南人民调解委员会、白沙洲工业园区调解委员会、武商集团亚贸广场购物中心调解委员会五个园区、商圈调解组织,前移调解阵地,侧重化解消费纠纷、劳动纠纷等类型化纠纷,高效发挥调解作用。

4.民间调解组织遍地开花,充分发挥居民自治。我局积极响应“创新社会治理体制”改革新思路,激发社会自有活力,培育、鼓励民间组织参与社会治理。2014年,粮道街昙华林老街坊调解之家成立,并在长期协调矛盾的过程中总结出“纠纷三步解决法”,作为自治模式代表,曾获《湖北日报》宣传报道。水果湖街“民间超级救火队”于20149月成立,发展势头良好,现已注册升级为民办非公企业——“睦邻民事调解服务中心”,受到社会各方的普遍关注,至今保持着1820人的规模,调处纠纷400余件,充分发挥了基层自治作用。

5.律师调解组织强势入驻,革新人民调解格局。结合我区律师资源丰富的现实条件,探索成立“武昌区睿和天下调解中心”社会组织,通过政府购买服务的方式,尝试建立新型社会组织参与专业调解的可行性,推动调解向专业化、精细化发展,满足社会现实需求。20177月,陆续与我区13个调解组织开启试点对接工程,参与重大疑难案件纠纷处理等服务。随后,陆续在青山法院、武昌法院、白沙洲法庭设置调解室,接受咨询和开展诉调对接工作。2017年,共接受法律咨询830人次,受理案件257件,成功调解83件,其中不乏大案要案,节约司法资源,减轻群众诉累,发挥调解尖兵团效用。

二、社区调解工作现实困惑

近年来,我局积极履行调解职能,不断创新服务方式,不断拓展大调解“武昌模式”的内涵及外延。但在实际工作中,还存在一些问题,其中主体材料中已提到的一些共性问题,此不赘述。现重点说明社区调解中的几个问题:

1.调解程序不规范。《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则若干意见》对调解的规范、程序等规章制度作了详尽解释与规定,但在实际工作中,大多数社区调委会通常根据实际情况自行处理,随意性很大。社区调委会在日常调解工作中,往往选择性记录纠纷案件,加之制作卷宗不是必要性工作要求,即使可以通过制卷领取案件补贴,且对社区申报没有案件标的的限制,但社区成卷比例仍然很低,2017年,社区共制作卷宗293份,成卷率仅为5.3%

2.人少案多凸显。社区调解员身兼数职,要承担维稳、治安、社会救助、失业、计划生育、社区矫正与流动人员管理等多类工作,面对多发、易发的基层常规性纠纷,往往不能保证足够时间和精力投入,并以此促进自身调解技能的提高。但城市社区本具有人口密度高,居民之间相对独立,关系不够密切等特点,纠纷数量成增长趋势,处理不及时又极易激化。

3.调解效力不强。经社区调解达成协议的很多,通过调解工作,确实化解了大部分社区矛盾纠纷,充分发挥了“枫桥经验”的优势,但也曾因社区调解员的专业素质受限等因素,使得社区调解的公信力不高。同时社区调解书面协议少,口头协议多,即便达成也不具法律约束力。一旦权益得不到及时有效保障,当事人最终仍会选择进入诉讼程序。

三、下一步工作思路

社区调解处于维稳第一线,担子重,责任大。下一步,我局将考虑通过完善制度、强化职能、加强培训,加大宣传等方式进一步规范社区调解工作,全面激活社区调解能量。

1.完善社区调解制度体系,确保调解工作有序开展。考虑到社区调解在实际操作中存在个性化的特点,要将社区调解工作纳入体系化的制度规定当中,进一步强化纠纷登记、案卷制作等流程意识,建立规范的调解程序,确保调解人员的操作在法律规定的范围之内,避免因调解方法过于灵活导致调解人员违反法律政策的现象。

2.明确社区调解工作职责,确保调解工作对标开展。进一步强化社区调解的职责意识,确保有人员负责社区调解事宜,保证其对社区调解工作的全情投入。发挥司法局对各街道有关人民调解的绩效考评作用,加强对社区调解的指导与监督,提高社区调解员的职业认同感,提升社区调解工作质量。

3.提升社区调解工作技能,确保调解工作保质开展。加强社区调解员培训工作,提高调解员的法律素养,慢慢淡化传统的“人情式”与“和稀泥式”调解方法的作用,强化法律指引作用。针对社区纠纷高度同质化的特点,在年度调解培训会及每月司法所例会等多种场合,通过组织专题讲座、调解员经验交流会、发放调解案例等方式,让社区调解员了解、学习高频纠纷的解决思路和依据,提高调解效率。加大对社区调解的宣传力度,提高其在群众中的知晓率和公信力。


统筹谋划  加强联动

开创矛盾纠纷多元化解决新局面

区人民法院

 

近年来,区法院认真贯彻落实党中央关于完善矛盾纠纷多元化解机制的重大决策部署,严格按照最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》的具体要求,积极推进矛盾纠纷多元化解工作,取得了一定的成效:

1.建设了一批诉调对接平台。以强化诉调对接工作为完善多元化纠纷解决机制的突破口,将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来,建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的诉讼服务中心,设有律师志愿者驻法院服务台,由律师志愿者以第三方身份,进行立案指导、案件审理流程讲解、证据收集指导、释法明理及信访问题解答等服务。不断推动诉调对接平台建设,先后与区工会、区妇联、睿和天下调解中心、保险、医疗行业协会等合作,开展对纠纷的诉前调解工作。其中由我院提供场地和办公设备,先后建成武昌区工会劳动争议驻法院工作室”“保险行业协会驻法院工作室”“睿和天下调解中心驻法院工作室”和“武昌区婚姻家庭纠纷调解中心区法院调解站”,为人民群众提供现场调解服务。

2.形成了一套有效工作模式。建立由立案庭牵头负责,五个派出法庭分工配合的诉调对接工作组织架构。立案庭负责诉调对接平台的建设、管理及院内案件的委托调解工作;五个派出法庭分别负责各自案件的委托调解工作。实行诉调对接工作专人负责制,立案庭和五个派出法庭分别指定专门的人员负责与诉调对接工作,对收到的案件及时进行分类、筛选,将其中有调解可能的或更适合通过调解结案的案件,按照纠纷类型委托给不同的诉调对接平台,定期督办、全程指导、按期收回。

3.化解了一些典型案件。通过诉调对接平台的建设,为人民群众提供形式多样、便利快捷的纠纷解决渠道,最大限度地将矛盾化解在基层和萌芽状态,三年来我院各平台累计多元调处矛盾纠纷900余件,其中不乏一些典型案例。2015年,我院受理的一个涉及70余名当事人的劳动争议案件。经我院委托,调解网律师介入案件调解工作,在深入相关部门调查了解情况,与职工代表沟通协调后,促使案件顺利办结。20178月,俞某等13人因在某酒店预定酒宴,但该酒店由于房屋到期无法履行合同,在协商无果情况下,将酒店诉至我院。我院将该案于诉前委托“睿和天下调解中心驻法院工作室”进行调解,达成和解。

在取得上述成绩的同时,我们也清醒地认识到,我院在进一步深化多元化纠纷解决机制过程中还存在着很多问题和困难。一是在平台设置上缺少统一谋划;二是没有形成制度化的、流程清楚、权责清晰的诉调对接机制,诉调对接过程随意性较大,规范性不足;三是推进多元化纠纷解决机制工作不全面,在推进诉调对接工作上花力气多,在推进矛盾纠纷排查化解对接机制和纠纷解决互动机制上花力气少。以上这些问题的存在,很大程度上制约了我院乃至整个武昌区在完善矛盾纠纷多元化解决机制工作的进一步开展,需要我们在今后的工作中认真加以解决。

下一步工作思路:

1.加强组织领导,推动平台建设。坚持在区党委领导、区人大监督、区政府和区政协支持下,推动多元化纠纷解决机制不断完善。充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,加强自身探索实践,及时总结实践过程中遇到的困难和发现的问题,提出意见和建议,争取支持和保障。依托社会治安综合治理平台,建立矛盾纠纷排查化解对接机制;对群体性纠纷、重大案件及时进行通报反馈和应急处理,建立定期或不定期的联席会议制度,形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制。加强“一站式”纠纷解决平台建设。在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护以及其他纠纷多发领域,加快与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等进行资源整合,推进建立“一站式”纠纷解决服务平台,切实减轻群众负担。

2.统一谋划部署,完善制度设计。建立纠纷解决告知程序,在登记立案前对诉讼风险进行评估,告知并引导当事人选择适当的非诉讼方式解决纠纷,为当事人提供纠纷解决方法、心理咨询、诉讼常识等方面的释明和辅导。健全委派、委托调解程序,对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件,登记立案前,委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解。委派调解达成协议的,当事人可以依法申请司法确认。当事人明确拒绝调解的,依法登记立案。登记立案后或者在审理过程中,为适宜调解的案件,经当事人同意,委托给特邀调解组织、特邀调解员或者由法院专职调解员进行调解。委托调解达成协议的,经法官审查后依法出具调解书。完善司法确认程序,经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,当事人申请司法确认的,审查后予以司法确认。

3.创新工作方法,破解工作难题。根据“互联网+”战略要求,推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台,实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能,促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。加强与社区、网格、公证机构的合作,探索法院——网格——公证机构合作新机制,在经济保障到位的情况下,开展委托送达、委托查找被执行人、可供执行财产等工作,有效破解“送达难”“执行难”等长期制约审判效率提升的老大难问题。


建立化解矛盾纠纷“四化”体系

打造共建共治共享新格局

区综治办

 

党的十九大报告明确提出,要打造共建共治共享的社会治理格局,加强预防和化解社会矛盾机制建设,推动社会重心向基层下移。当前,武昌在化解社会矛盾构建大调解体系方面积累了一定的经验,大调解的工作格局已基本形成。但是,还有很多需要不断完善的地方,尤其在统筹发挥各方资源在化解社会矛盾中的作用方面,还存在不少困难。我们感到:统筹各方资源,不断完善矛盾纠纷综合平台,既是当前化解各类矛盾纠纷工作的现实需要,也是创新社会治理、加强社会建设的题中之义,更是在矛盾多发高发态势下,上为政府分忧减压,下为群众解难助力的良策。

一、目前工作情况

做好矛盾纠纷排查调处,维护社会和谐稳定,是做好社会治理工作的主要任务,强化领导责任,推行一级抓一级,一级对一级负责,是成功预防和化解矛盾纠纷的重要保证。区综治委通过加强综治领导责任制建设,把矛盾纠纷多元化解工作摆上重要议程,健全领导责任制,形成党政一把手负总责,分管领导具体负责,综治牵头协调,职能部门各负其责,狠抓落实的工作格局。对可能由民事纠纷转化成刑事恶性案件或大规模群体性事件的矛盾纠纷或苗头性、倾向性问题,党政主要领导靠前工作、调处、亲自督办、亲自疏导,真正落实“守土有责、保一方平安”的政治责任。2017年来,我区先后出台了《关于推进平安维稳工程的实施方案》、《关于开展“平安社区”创建活动的实施方案》,将矛盾纠纷多元化解工作列为“平安武昌”重点工作,统筹指导各街道、各部门矛盾纠纷排查化解工作,抓源头、抓排查、抓化解、抓稳控、抓督导,进一步丰富和拓展武昌区矛盾纠纷多元化解机制建设的探索和实践。区综治委定期组织由区领导带队的专项督导组到各街道实地检查督导平安武昌创建等工作进展情况。区综治办定期对各社区矛盾纠纷调处数等7大项15类创建指标完成进度每月通报排名,考核结果作为年度综治考核重要评分依据。对突出问题反复整改仍然得不到有效解决,连续两个季度综合排名靠后的街道、社区,提请区综治委通报批评、黄牌警告直至一票否决。

二、工作中存在的问题及原因

近年来,区委区政府针对矛盾多发的态势,在加大工作力度、完善工作平台、加强督查督办、推进部门协同、注重源头治理等方面做了大量工作,但相对面广量大的各类社会矛盾,党委政府在化解矛盾过程中的“体制内设计”与各部门工作的“单打独斗”已经成为制约化解工作向前发展的瓶颈。各种调解机制存在单兵作战、各自为政的格局,相互之间缺乏有效的衔接沟通,没有形成合力,无法统筹现有的资源配置。一是在组织体系上,存在上下分割、断头断脚现象,上面对于底下的矛盾纠纷常常无法直接掌握和了解,底下出现矛盾纠纷常常不清楚该向哪个部门汇报;二是在工作机制上,各个部门之间,调解组织之间处理矛盾纠纷,存在条条分割、块块分割、条块分割的局面,各个部门、调解组织没有完全形成矛盾化解合力;三是在职能配置上,有关部门没有按职责权利相一致的原则配置职能权限,难以发挥其相应作用。存在这些问题有三个方面原因:一是思想认识存在片面性。对多元化解矛盾纠纷机制理解不透彻、不统一,没有形成化解矛盾纠纷“一盘棋”思想。不能跳出自身固有职能看问题,优势资源难以形成互补。对多元化纠纷解决机制理解存在片面性,一种典型的认识误区就是将多元化纠纷解决机制与“大调解”模式并划等号。调解只是众多纠纷解决方式的一种,多元化纠纷解决机制更强调众多纠纷解决渠道之间相互联系、相互配合、共同发展;二是管理体制不顺畅。我区欠缺一个统领化解全局的领导机构,缺乏有效的协调和统一的管理,在法律无明确规定情况下时,群众反映诉求往往“找不对门、说不明事、讲不清理”;三是化解多元跟不上矛盾多元。过去的矛盾主要集中在征收拆迁、医患纠纷、企业改制等方面,近些年又出现了涉军、出租车、非法集资、以访谋利等特殊利益群体。而我们对社会矛盾纠纷的化解机构还跟不上矛盾纠纷的多元化发展趋势,有的部门以权力下沉为由,将工作直接交由网格员去办理,而不管网格员是否有能力、权限、义务、精力去落实,让一些矛盾和纠纷化解起来困难重重。

三、对多元化解矛盾纠纷解决路径的建议

(一)综治中心平台建设一体化。按照国家关于综治中心建设规范要求,以社会服务与管理信息系统为基础,统筹整合公安、司法、信访、人社、卫计、民政等部门数据资源,建设综治中心综合管理平台,整合街道、社区资源建设街道、社区综治中心,实现基层社会治理从单兵作战到整体联动、从各自为政到统筹推进、从指导协调到指挥实战、从后台坐等办公到前台提供服务的新格局,真正做到矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点工作联动、基层平安联创,让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

(二)矛盾纠纷排查化解长效化。整合各类矛盾纠纷排查化解资源,建立区、街、社区三级矛盾纠纷定期排查化解工作机制,打造“综治中心+矛盾排查化解工作平台”,区、街、社区综治中心建立例会制度,定期梳理分析各类矛盾纠纷,及时化解处置。建立司法调解、行政调解和人民调解化解矛盾纠纷联动机制,深入推进律师、警察进社区,组织动员社会各方力量参与矛盾纠纷化解。积极探索政府购买服务等创新社会矛盾纠纷化解的方式途径。

(三)网上群众工作部实体化。将网上群众工作部打造成基层社会治理的综合平台,进一步理顺体制,整合资源,提升群众满意度。对综治、信访、维稳等进行功能集成,对阳光信访”“城市留言板”“市长专线等进行系统集成,对群众接访中心、网格化指挥中心等进行空间集成,重构网上群众工作部,设立一个指挥调度平台和投诉举报、群众接访、督查考核三个中心,区委政法委书记兼区网上群众工作部部长。群众各类信访投诉、领导接访方案、积案化解等相关信息,全部录入统一信息平台,由指挥平台按照马上办,网上办、一次办理念统一调度指挥办理,督查考核中心负责督办考核办理效果,并与纪委作好巡查对接,把网上群众工作部打造成诉求的平台、居民的参与平台、矛盾的化解平台、改革的动力平台,不断提升社会治理体系和治理能力的现代化水平。

(四)收集社情民意智能化。将“平安社区”“平安小区”“平安智慧社区”等基层创安活动与打造高品质“红色物业”“红色楼宇”相结合,建立“居民智慧生活圈”,及时掌握党员和群众所想所盼所愿,主动在网上回应居民群众关心的热点话题,及时反馈群众诉求和民生事项办理情况,运用信息化手段实现社会治理扁平化。推进“互联网+社会服务”,开发“微邻里”群众报事平台,为居民提供“键对键”“面对面”“点对点”的服务。开发集网站、微信、APP为一体的“调解网”公益法律服务平台,开展“法在社区”“法在援助”“法律热线”等公益行动,为居民提供优质服务。


齐心协力化解矛盾  殚精竭虑维护稳定

区信访局

 

近年来,武昌区经济建设快速发展、城市面貌日新月异,同时由于其区位特殊,人口密度大,特殊群体多,因历史遗留问题和发展引发的现实矛盾、所产生的信访问题也多,信访工作任务繁重。探索多元化解信访矛盾,对信访“控增量、减存量”,维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。

一、多元化解信访矛盾的必要性

(一)多元化解信访矛盾是维护社会和谐稳定的迫切需要。近几年,我们区信访总量都一直在每年6000(件)人次的高位运行,进京上访逐年攀升。当前我区信访形势呈现“三化”特点。一是信访主体群体化。当前群众信访反映热点、难点等集体诉求多,在信奉“人多力量大”的前提下,联合化、组织化倾向明显。目前,我们区有改制企业职工、涉军、“落私”、下乡返城、拆迁群体、企业职教幼教老师、残疾人、投资维权人等信访群体20多个;二是信访问题复杂化。据近几年统计,群众上访主要集中反映拆迁、涉法涉诉、民生问题,约占信访总量75%,这些问题多涉及群众切身利益、牵涉面广、人员多、政策性强、问题的时间跨度长、形成原因错综复杂、历史遗留问题与现实问题交织、合理要求与不合法信访方式交织、解决的难度越来越大;三是信访活动无序化。有些上访群众要求解决问题的心情迫切,上访时情绪激动,言词激烈、要求强硬、行为过激,甚至把小问题演变成恶性事件;有些上访人为达到某种目的,故意大造舆论,鼓动群众的对立情绪,影响社会的安定团结。信访矛盾的多样性、复杂性和信访的无序化,迫切需要调动各方因素,积极将矛盾化解缓解在辖区,维护社会和谐稳定。

(二)多元化解信访矛盾是信访工作制度改革的必然要求。当前,信访工作制度改革全面推开,推进法治信访是信访工作制度改革的方向。要求各级党政干部要强化法治思维的养成,自觉以法律定纷止争,断事评案,把解决各种利益矛盾纳入法治轨道,提高用法治思维和法治方式化解信访问题的能力和水平。推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。目前信访实践主要有三层:一是坚持诉访分离,已经进入法律程序的,信访不予受理,引导信访人通过上诉、申诉等法定途径维护自己权益;二是明确属于民、商等事项的,信访不予受理,引导通过法律等途径维护自己权益;三是有法定行政途径的,导入法定行政途径办理,不通过信访程序办理。目前,省、市已出台《分类处理信访投诉请求法定途径清单》,要求对信访人提出的投诉请求,导入法定行政途径依法按程序处理。通过信访法治化,实现“两个回归”,即回归信访工作是群众工作的本源,回归法治轨道。

二、我区在多元化解信访矛盾中存在的困难

(一)统领不强。经初步了解,当前我区化解社会矛盾的主体有信访、司法、职能部门和街道社区等,化解社会矛盾运用了法律、政策、经济、行政等手段,采取了诉讼、调解、仲裁、教育、协商、疏导、惩戒等办法,利用了律师进社区、家事调解屋、红色物业、社区调解员等载体,但大多是纵向部署,缺乏横向联系,没有织成一张全区化解社会矛盾的网络,更没有形成全区化解社会矛盾的“统帅部”,统领全区社会矛盾化解工作。

(二)对接不畅。当前,非诉化解主体对接、访调对接、诉调对接等方面还不畅,如根据《信访条例》规定,应通过诉讼、仲裁等法定途径解决的信访不予受理,信访不受理后,无法对接到调解机构,只能转街道社区疏导稳控,导致信访人仍然不断上访投诉,矛盾得不到有效化解和缓解。

(三)机制不全。目前,全区在多元化解社会矛盾方面,还没有形成有效的操作机制,宣传引导、分流对接、整合联动、会办会商、信息共享和考核问效等各项机制未成体系。

(四)合力不足。化解矛盾的主体之间,手段和办法的配合使用方面,各类载体横向联系方面都存在合作不够问题。如调解手段的运用,可能也需要辅之以思想疏导、法制教育,甚至对违法行为的惩戒等手段,才可能发挥出调解的效能,这就需要密切配合,形成合力。

三、对多元化解信访矛盾的建议

(一)组建“指挥部”。以深度实体化网上群众工作部为契机,由区委副书记、政法委书记任网上群工部部长,政法、综治、信访、维稳、司法、公安等部门为成员单位,统筹调度全区多元化解社会矛盾工作。

(二)织密“一张网”。按照“前台+后台”,做强“后台”的设想,网上群工部设立接访中心和投诉中心,接访中心负责接待处理群众来访,投诉中心负责处理群众来信、来电以及网上信访,形成矛盾收集的大“前台”。各街道、部门、各类调解机构、各种化解矛盾的载体全部进入“后台”,通过网格指挥中心的网络系统串联起来,打通横向联系,形成一张全区社会矛盾化解的“大网”。

(三)构建“大平台”。在网上群工部设立指挥调度平台,负责精准分流“前台”汇集的各类矛盾,通过网格指挥中心的网络,直接推送到各矛盾化解责任主体(包括各类调解机构),由网上群工部督办中心跟进督办问效。

(四)形成“软系统”。研究制定宣传引导、分流对接、整合联动、会办会商、信息共享和考核问效等各项制度,并形成体系。

(五)共唱“大合唱”。充分发挥化解矛盾责任主体的职能作用,充分发挥各种化解矛盾手段和方法的效能,努力形成“武昌的事,武昌反映;武昌的事,武昌解决”的良好局面。 

 

附件:
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